Das Finanzrettungspaket als Beispiel für die US-Gesetzgebung

Oktober 5, 2008

Hin und wieder funktionieren Dinge wie vorgesehen. In der vergangenen Woche war es das Gesetzgebungsverfahren zu dem Rettungspaket für die amerikanische Finanzindustrie, auch wenn man aus den Medien den Eindruck gewinnen konnte, die USA stünden kurz vor dem legislativen Zusammenbruch. Wir gehen daher nochmal den Ablauf durch und zeigen, das die einzelnen Organe genauso funktioniert haben, wie es die Gründungsväter es vor 220 Jahren gewollt hatten.

Dummerweise müssen wir mit einer großen Ausnahme anfangen: Der erste Entwurf wurde von Finanzminister Henry Paulson vorgelegt. In Europa fiel das nicht weiter auf, denn wegen der Verknüpfung von Legislative und Exekutive ist es normal, wenn die Regierung so etwas tut. In den USA allerdings soll der Kongress Eigeninitiative zeigen. Aber die fehlte schon bei den vorherigen Eingriffen in den Markt:

One interesting aspect of the recent government bailouts has been the complete irrelevance of Congress. The operation and decision-making seems to be run almost entirely by the Secretary of Treasury and Federal Reserve. Congress appears to lack the ability, the will, and the decisiveness to play any role except spectator

In diesem Zusammenhang weisen wir darauf hin, dass die Zustimmungswerte des Kongresses mit 18 Prozent unter denen von Präsident George W. Bush mit 27 Prozent liegen.

Der ursprüngliche Rettungsplan passt auf drei Seiten. Etwas überspitzt gesagt sieht er vor, dass Paulson 700 Milliarden Dollar bekommt und damit tun kann, was er will. Eine Kontrolle durch den (von Demokraten beherrschten) Kongress und der Rechtsweg sind ausdrücklich ausgeschlossen:

Decisions by the Secretary pursuant to the authority of this Act are non-reviewable and committed to agency discretion, and may not be reviewed by any court of law or any administrative agency.

Einige Journalisten schreiben darüber, welche ungeheuere Macht Paulson bekommen wird. Ihre vorsichtigeren Kollegen schreiben darüber, welche ungeheuere Macht er bekommen würde. Die Zurückhaltung ist berechtigt, denn die Antwort des Kongresses lautet: Whoa. Not so fast, guys.

Die Abgeordneten tun (diesmal) das, was nach den Federalist Papers eigentlich ihr Job ist, nämlich Gesetze zu schreiben statt sie durchzuwinken. Während Bush und Paulson drängeln und Druck machen und drangsalieren, weil sich angeblich jeden Augenblick das Raum-Zeit-Gefüge auflösen wird und niemand Wesley Crusher finden kann, nehmen Demokraten und Republikaner das Paket auseinander, streichen einiges und fügen anderes hinzu. Wie echte Parlamentarier.

Am Sonntag ist der neue Entwurf fertig. Er sieht deutlich anders aus: Die erste Hälfte des Geldes gibt es in Stücken, für die zweite Hälfte muss der Kongress neu angerufen werden. Paulson wird doch nicht der unantastbare Gottkönig der Wall Street, sondern muss sich einer Aufsicht unterwerfen. Der Rechtsweg bleibt erhalten. Die berüchtigten Millionen-Abfindungen für Konzernchefs will man unterbinden. Es gibt eine gewisse Unterstützung für Normalsterbliche. Und so weiter.

Das alles passt natürlich nicht mehr auf drei Blätter, egal ob A4 oder letter. Der Entwurf ist jetzt 110 Seiten lang.

Bush und Paulson lächeln tapfer und betonen, dass das Gesetz auch so völlig in Ordnung sei, wenn es nur jetzt verabschiedet wird. Die demokratische Präsidentin des Repräsentantenhauses Nancy Pelosi und andere Größen der Legislative, Republikaner wie Demokraten, geben dem neuen Paket ihren Segen. Weltweites aufatmen an den Finanzmärkten.

Am Montag tritt das Repräsentantenhaus zusammen. Die Kammer hat in Finanzfragen ja die Vorhand.

Dumm nur: Die Abgeordneten lehnen das Gesetz ab. Großes oops! Es stimmen 95 Demokraten und 133 Republikaner gegen einen Entwurf, den beide Parteiführungen ausdrücklich gebilligt hatten. Damit ist hoffentlich endgültig allen klar: In den USA unterliegen die Abgeordneten keinem Fraktionszwang.

Aber was ist passiert? Das amerikanische Volk ist passiert.

Schon vor der Abstimmung hatten sich in einer Umfrage 55 Prozent der US-Bürger gegen einen Rettungsplan ausgesprochen. In einer anderen waren 33 Prozent dagegen und 31 Prozent dafür. Die Vorstellung, a shitload von Steuergeldern ausgerechnet der Wall Street in den Rachen zu werfen, ließ die Volksseele kochen. Wir haben gesehen, dass Amerikaner bei ihren Steuern eigen sein können.

Entsprechend wurden die Abgeordneten mit wütenden Anrufen, Briefen, E-Mails und Faxen überschwemmt. Blogger wie die konservative Journalistin Michelle Malkin rufen zum Widerstand auf – sie bemüht mit dem Schlachtruf Kill the Bill [JPG] Quentin Tarantino. Der Demokrat Paul Kanjorski aus Pennsylvania, Vorsitzender eines einflussreichen Ausschusses zu den Finanzmärkten, berichtet, dass die Stimmung bei ihm halbe-halbe verteilt sei:

Fifty percent say „No.“ And the other fifty percent say „Hell no.“

Die Server des Repräsentantenhauses brechen zusammen, die Telefonzentrale ist überlastet.

Etwa einen Monat vor einer Wahl, bei der alle 435 Abgeordneten um ihren Sitz kämpfen müssen und vor dem Hintergrund, dass der Kongress ohnehin kaum beliebter ist als ein überfahrenes Stinktier im Hochsommer, zeigt der Massenprotest Wirkung. Die Abgeordneten folgen nicht ihrer Parteiführung. Sie folgen nicht dem Präsidenten. Sie folgen nicht den Fraktionsvorsitzenden. Sie folgen nicht den Experten. Sie folgen dem Volk.

Und genau das ist vom System so vorgesehen. Das Repräsentantenhaus soll – wie schon der Name sagt – die Bürger vertreten. Deswegen sind die Abgeordneten so abhängig vom Volk, wie man sie nur machen konnte: Wahlen alle zwei Jahre, Direktwahl, kein Fraktionszwang, öffentliche Abstimmungen. Aus den Federalist Papers Nummer 52:

As it is essential to liberty that the government in general should have a common interest with the people, so it is particularly essential that the branch of it under consideration should have an immediate dependence on, and an intimate sympathy with, the people.

Genau das sehen wir hier: Ein großer Teil des Volks will etwas anderes als „die Elite“. Dank des Repräsentantenhauses hat es sich Gehör verschafft. Die dummen Gesichter von Bush und Pelosi – und von vielen Journalisten – können als Beleg dafür gesehen werden, wie unzureichend die Stimmung im Volk verstanden wurde. Das kann sich in den USA rächen.

(Fußnote: In einigen deutschen Medien war die Rede davon, dass die Abgeordneten nach der Abstimmung den „Urlaub“ angetreten hätten. Das klang so, als würden sie am Strand von Key West Trinkspiele abhalten, während die Wall Street brennt. Tatsächlich hatte Rosch ha-Schana begonnen. Etwa ein Zehntel der Abgeordneten in beiden Kammern sind Juden.)

Ja, aber sollten Volksvertreter nicht das große Bild im Auge behalten? Das ist in einigen Systemen sicherlich so, insbesondere in Staaten wie Großbritannien und – seit der Föderalismusreform – Deutschland, wo die „Oberhäuser“ nur noch eine eingeschränkte Macht haben. Wenn es aber um das Repräsentantenhaus in den USA geht, lautet die Antwort „nein“, oder zumindest „eher nicht“.

Für die distanzierte Betrachtung ist der Senat zuständig. Dazu trägt die Amtszeit von sechs Jahren bei und dass sich alle zwei Jahre nur ein Drittel zur Wahl stellen muss. In den Federalist Papers Nummer 62 heißt es dazu, wieder im feinsten Englisch des 18. Jahrhunderts:

The necessity of a senate is not less indicated by the propensity of all single and numerous assemblies to yield to the impulse of sudden and violent passions, and to be seduced by factious leaders into intemperate and pernicious resolutions.

Zwar werden die Senatoren nicht mehr von den Bundesstaaten ernannt, sondern direkt vom Volk gewählt. Die grundsätzliche Funktion der Kammer ist aber gleich geblieben.

Der Senat übernimmt also den Gesetzentwurf des Repräsentantenhauses und fängt seinerseits an, darin herumzukritzeln. Unter dem Eindruck der Niederlage in der anderen Kammer änderten sie einiges und fügten zudem eine ganze Reihe von Anhängen hinzu – unter anderem jede Menge Gesetze zur alternativen Energie. Im Gegensatz zum Repräsentantenhaus darf der Senat verschiedene Dinge in Gesetzen zusammenbacken. Das hat nichts mit der Verfassung zu tun, sondern sind die internen Regeln der Kammer.

(Und nebenbei wurde natürlich wieder pork zugefügt, Maßnahmen, die rein gar nichts mit dem eigentlichen Thema zu tun haben und die Interessen einzelner Abgeordneter und ihrer Bundesstaaten bedienen. Darunter sind sechs Millionen Dollar Steuererleichterungen für die Hersteller von Spielzeug-Holzpfeilen. Pork werden wir getrennt besprechen müssen, denn ist gehört zu den strittigsten Themen der US-Politik.)

Schwupps ist das Paket 451 Seiten lang. Statistisch gesehen sind für jeden Senator mehr als drei Seiten dazugekommen. Ob die Schöpfer das nun gut gefunden hätten, darf bestritten werden.

Am Mittwoch nach Sonnenuntergang – wieder wegen des jüdischen Feiertages – stimmt der Senat mit 74 zu 25 Stimmen für seinen Entwurf. Die Senatoren beider Parteien weisen auf die Lage am Finanzmarkt hin, obwohl auch ihre Telefone nicht stillstehen. Hier zeigt sich, dass die Kammer unabhängiger vom Volkswillen ist. Wie geplant.

Der Rest der Geschichte ist schnell erzählt. Das Repräsentantenhaus tritt am Freitag wieder zusammen und erklärt groß und breit, wie viel besser das Gesetz jetzt sei. Die geänderte Version wird angenommen. Diesmal stimmten noch 62 Demokraten und 91 Republikaner dagegen. Wer seine Meinung geändert hat, das wird in der Presse genau festgehalten. Wir werden am 4. November wissen, wie sehr es ihnen geschadet hat, denn glücklich sind die Bürger immer noch nicht.

Nun müssen wir betonen, dass es kein ein typisches Gesetzgebungsverfahren war, schon allein weil es es viel, viel zu schnell ablief. Und wir sagen nichts darüber, ob das Gesetz gut ist oder doch hätte sterben sollen, denn das wird ohnehin erst die Geschichte urteilen. Wir halten nur fest, dass die Kammern sich im Großen und Ganzen so verhalten haben, wie es die Verfassungsväter vorgesehen haben. Immerhin.

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